Повномасштабне вторгнення Росії спричинило безпрецедентний за масштабами відтік населення з України. Мільйони людей покинули країну, рятуючись від бойових дій та окупації. Переважна більшість цих виїздів була законною - через офіційні пункти пропуску, у межах дозволених категорій і процедур.

Вже з перших днів війни в державі було запроваджено жорсткі обмеження на виїзд для окремих груп громадян. Передусім - для чоловіків призовного віку, яким у період воєнного стану заборонено залишати територію України, за винятком чітко визначених законом підстав. Саме ця норма з часом стала однією з найбільш конфліктних і суспільно чутливих -  маркером нерівності перед правилами.

Офіційна статистика не відображає реального масштабу міграції. Різниця між даними різних відомств може сягати мільйонів людей. За оцінками Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини Дмитра Лубінця, реальна кількість українців, які виїхали за межі країни після 24 лютого 2022 року, може становити близько 11 мільйонів осіб.

За інформацією Міністерства закордонних справ, наразі за кордоном перебуває приблизно 8,5 мільйона громадян України, однак ці дані не є вичерпними. Вони не охоплюють усіх осіб, які залишили країну після початку повномасштабної війни, зокрема тих, хто не став на консульський облік.

На цьому тлі питання права на виїзд, законності відмов прикордонників, винятків для окремих категорій чоловіків та рішень судів у справах про перетин кордону стають предметом сотень судових проваджень. За відсутності чіткої законодавчої норми право на виїзд фактично залежить не лише від статусу особи, а й від її можливостей - адміністративних, правових чи політичних. Саме ця вибірковість у застосуванні обмежень і породжує судові спори, відчуття несправедливості та запит на однакові правила для всіх.

Що гарантує закон

Тож чому одні громадяни майже без проблем отримують дозвіл на перетин державного кордону, а іншим - за, здавалося б, схожих обставин - відмовляють? Чому рішення про виїзд часто ухвалюються індивідуально: залежно від набору документів, тлумачення статусу особи та навіть внутрішніх інструкцій, недоступних для публічного контролю?

Формально українці мають рівні права. Право кожного вільно залишати територію України, за винятком обмежень, установлених законом, гарантоване статтею 33 Конституції України. Це право не є абсолютним і міжнародне право допускає його обмеження під час війни. Втім, такі обмеження мають відповідати чітким критеріям: бути визначеними законом, необхідними та пропорційними.

На національному рівні свобода пересування та підстави для її обмеження закріплені в низці законів. Зокрема, стаття 12 Закону України «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання» передбачає можливість обмеження пересування на певних територіях або для окремих категорій громадян. Стаття 6 Закону України «Про порядок виїзду з України і в’їзду в Україну громадян України» визначає підстави для тимчасового обмеження права на виїзд за кордон.

Водночас у переліку підстав, прямо передбачених цими законами, відсутні такі формулювання, як «введення воєнного стану», «оголошення мобілізації», «відсутність відстрочки від призову» або «непідтвердження мети виїзду з України». Саме ці аргументи, однак, найчастіше фігурують у практиці відмов на кордоні.

Фактично ключовим нормативно-правовим актом, який запроваджує заборону на виїзд для широкого кола громадян, є постанова Кабінету Міністрів України від 27 січня 1995 року № 57 (із численними змінами та доповненнями). Вона визначає так званий «легітимний алгоритм перетинання державного кордону», що складається з чотирьох елементів:

1. місце перетину - пункт пропуску через державний кордон України;

2. процедури контролю - прикордонний, митний, фітосанітарний та інші види перевірок;

3. суб’єкти контролю - уповноважені посадові особи відповідних органів;

4. підстава для виїзду - документи, що посвідчують особу та громадянство, а також додаткові підтвердні документи (довідки, посвідчення, свідоцтва тощо).

Саме положення постанови № 57 фактично регулюють виїзд громадян України з категорії військовозобов’язаних. І тут виникає логічне запитання: яким чином законодавчо врегульоване право на виїзд громадян, які не належать до цієї категорії?

Відповідь на нього, як показує аналіз нормативної бази, є парадоксально простою - жодним чином. Чітких і вичерпних правил для невійськовозобов’язаних осіб закон не містить. У результаті саме на цьому стику - між Конституцією, законами та підзаконним регулюванням - і виникає простір для неоднакової практики, індивідуальних рішень та численних судових спорів.

«Непридантий» - не значить віськовозобов’язаний

Показовою є справа № 380/5667/24, яку 29 липня 2024 року розглядав Львівський окружний адміністративний суд.  

Чоловіку на кордоні відмовили у перетині державного кордону, попри те, що він мав тимчасове посвідчення військовозобов’язаного з відміткою про непридатність до військової служби з виключенням з військового обліку, а також довідку ВЛК з аналогічним висновком.

Прикордонники пояснили, що сам факт наявності посвідчення військовозобов’язаного автоматично означає заборону на виїзд. Однак суд дійшов протилежного висновку. Як було зазначено в рішенні «позивач не є військовозобов’язаним у розумінні Закону України «Про військовий обов’язок і військову службу», а отже на нього не поширюються обмеження, встановлені постановою Кабінету Міністрів № 57 для військовозобов’язаних осіб.

Суд також звернув увагу, що прикордонна служба не надала жодного нормативного чи індивідуального рішення військового командування, яке б встановлювало особливі правила виїзду для осіб, виключених з військового обліку.

Суд вирішив, що відмова чоловікові у виїзді була неправомірною. І це рішення демонструє, що статус особи має значення не формально, а по суті. Тобто якщо людина документально виключена з військового обліку, то держава має довести законні підстави для обмеження її права на виїзд.

Інвалідність з дитинства кордонів не відкриває

Не для кого не секрет, що навіть наявність передбаченого законом винятку не гарантує автоматичного пропуску. І людина, яка вважала, що має всі права вільно перетинати кордони, вимушена звертатися до суду. Проте суди все частіше стають на бік позивачів, якщо документи оформлені належним чином.

Такою є справа № 380/1509/24, яку розглядав Восьмий апеляційний адміністративний суд.

Позивачем у цій справі виступав чоловік з інвалідністю ІІ групи з дитинства. Під час спроби перетину кордону він пред’явив прикордонникам закордонний паспорт, пенсійне посвідчення та довідку МСЕК. Попри це, прикордонники відмовили йому у виїзді.

Апеляційний суд підтвердив: відповідно до Закону України «Про мобілізаційну підготовку та мобілізацію», особи з інвалідністю ІІ групи не підлягають призову під час мобілізації, а отже мають право на перетин державного кордону згідно з пунктом 2 Правил № 57. Суд зазначив, що подані документи чітко підтверджують статус позивача, і прикордонна служба не мала законних підстав для обмеження його права на виїзд. 

«Знятий з обліку»? Сиди дома!

Постанова Верховного Суду від 9 березня 2023 року по справі № 600/2520/22-а демонструє протилежний підхід. Позивач, якого не випустили з України, був раніше засуджений і на підставі закону виключений з військового обліку. Саме цей факт він вважав достатньою підставою для перетину кордону, коли подавав позив до суду. Але відмову у виїзді було визнано законною.

Суд зазначив, що виключення з військового обліку саме по собі не є підставою для виїзду за кордон. Закон чітко визначає категорії осіб, які не підлягають мобілізації, і не всі з них автоматично отримують право залишати територію України під час воєнного стану. І документи про облік або зняття з нього не є документами, що підтверджують право на перетин кордону.

Тобто не кожне виключення з військового обліку дає право на виїзд - усе залежить від підстав і законодавчого статусу особи

Влада і «привілеї»

Поки пересічні громадяни намагаються довести у судах своє право на перетин кордону, а судді розглядають численні справи,  у публічному просторі регулярно з’являється інформація про закордонні поїздки народних депутатів та високопосадовців. 

Формально такі поїздки можливі лише у межах службових відряджень або за індивідуальними дозволами, проте у суспільній свідомості вони часто сприймаються як недоступні більшості громадян привілеї.

Особливо гостро питання справедливості постало через численні мандрівки представників влади. Формально народні депутати та високопосадовці не мають «вільного» права залишати країну - вони можуть виїжджати лише за службовими відрядженнями з відповідними дозволами.

Втім, у медіа регулярно з’являються повідомлення про поїздки депутатів. Так, Миколу Тищенка виключили з фракції «Слуга народу» через його поїздку в Таїланд під виглядом «зустрічі з виборцями». 

Богдана Торохтія у 2022 році за кордон не випустили і він подав позов до суду, де стверджував, що рішення про заборону виїзду є протиправним, бо ні Указ Президента від 24 лютого 2022 року № 64/22, ні Закон про його затвердження не містять заборони на виїзд для чинних народних депутатів під час воєнного стану. Суд виніс рішення про законність відмови, та депутат виявився наполегливим і не став відмовлятися від відпочинку на закордонному курорті. 

Пізніше Президент пообіцяв, що ніхто із посадовців не виїде за межі України з недержавною метою, законною підставою для цього став відповідний Указ. Проте скандал із поїздкою нардепа Юрія Арістова на Мальдіви продемонстрував, що на практиці контроль і виконання правил залишаються проблемними.

Відкриті питання

Проаналізовані судові рішення та практика застосування законодавства свідчать: проблема виїзду громадян України за кордон під час воєнного стану полягає не лише у жорсткості обмежень, а насамперед у відсутності чітких і узгоджених правових правил. І поки питання виїзду за кордон під час воєнного стану залишається неврегульованим на рівні закону, суди й надалі змушені розставляти акценти в кожній окремій справі.

Фактично ключові обмеження ґрунтуються не на законах, а на підзаконних актах та внутрішніх інструкціях, що відкриває простір для вільного тлумачення. У результаті право на виїзд часто залежить не стільки від статусу особи, скільки від набору документів, позиції конкретного прикордонника або можливості відстояти свої права в суді.

На цьому тлі публічні скандали, пов’язані з закордонними поїздками посадовців і народних депутатів, загострюють відчуття нерівності та підривають довіру до державних інституцій. 

Ось і виходить, що за відсутності однакових правил для всіх обмеження сприймаються не як необхідний елемент воєнного часу, а як інструмент вибіркового контролю.

Поки законодавець не врегулює ці питання чітко й недвозначно, суди залишатимуться головним арбітром у вирішенні спорів про виїзд за кордон. А разом із цим триватимуть правова невизначеність, різні трактування норм і ситуації, коли для одних закон працює, а для інших - фактично не писаний.

Віра ІЛЬЇНА 

Фото — з офіційних сторінок у соціальних мережах Державної прикордонної служби України та Верховного Суду України

Матеріал підготовлено в межах проєкту «Діалог між медіа та судовою владою для підвищення прозорості правосуддя», що реалізується ГО «Вектор прав людини» у співпраці з Радою суддів України та Національною спілкою журналістів України за підтримки CEELI Institute (Прага). Зміст матеріалу є відповідальністю автора і не обов'язково відображає погляди організаторів та донорів проєкту.